當前，我國進入城市更新的重要時期，城市建設由大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構調(diào)整并重。按照黨中央決策部署，各級住房和城鄉(xiāng)建設管理部門大力推進實施城市更新行動，取得了積極成效。根據(jù)2023年12月的全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議通報，截至11月底，2023年全國共實施各類城市更新項目約6.6萬個，惠及882萬戶居民�！拔覈鞘懈鹿ぷ鞑饺肓诵码A段，其中，如何在政府指導下充分發(fā)揮市場的主體作用成為了關鍵所在。”全國政協(xié)委員、廣東省建筑科學研究院集團股份有限公司（簡稱“廣東建科院”）副總工程師周荃說。
今年全國兩會，周荃將圍繞城市更新改造中存在的問題提出建議。
建立健全城市更新法律法規(guī)體系
“城市更新是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及的利益主體多、難度大，缺乏法治保障和舊政策障礙成為制約市場主體參與城市更新的重要因素�！敝苘跽f。一直以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的法律法規(guī)和管理規(guī)章基本以新建建筑為導向，對存量用地再開發(fā)、既有建筑改造的適用性有待加強。近期，我國已經(jīng)從國家層面提出城市更新的方向以及一些專項政策，但仍需出臺一部全局性、統(tǒng)領性的國家城市更新法律法規(guī)。
對此，周荃建議建立健全城市更新法律法規(guī)體系，規(guī)范各市場主體權力和責任。充分總結(jié)過去城市更新工作經(jīng)驗與教訓，立法定規(guī)，出臺政策，清理制約市場主體進入城市更新的政策障礙，明確并規(guī)范政府及參與各方的責任、權利與義務。
探索市場化機制下的多主體開發(fā)應用
“從居民角度來講，當前實施‘微改造’式的城市更新或既有建筑改造，無法有效解決老舊小區(qū)的固有弊端，顯著提升居民居住環(huán)境和生活質(zhì)量；在經(jīng)濟效益方面，此存量建筑改造存在巨大的經(jīng)濟效益空間，初步估算2000年前的老舊社區(qū)進行全面綠色低碳改造能夠帶動的產(chǎn)值將達到40萬億�！敝苘醴治龇Q，優(yōu)化城市更新或改造模式勢在必行。
周荃建議，要加快運用市場化機制，探索實施多主體合作開發(fā)。加快推進設立城市更新專項基金進行引領，培育期經(jīng)營過程中給予稅收減免、容積率獎勵等激勵政策來降低難度。一是按照“誰投資、誰運營（收益）”的模式建立市場化改造機制，采用責權利對等原則，城市更新區(qū)域的配套公共設施由政府負責，經(jīng)營性與準經(jīng)營性區(qū)域的配套公共設施由競爭性企業(yè)負責；二是鼓勵發(fā)行債券、成立基金等形式推進社會化融資；三是引進在老舊城區(qū)改造、城市更新、產(chǎn)業(yè)導入等方面具有豐富經(jīng)驗的企業(yè)，促進社會資金的良性流動，提升城市更新運營效率。
鼓勵集體建設用地和產(chǎn)權清晰的城市項目自主更新
“當下，我國高品質(zhì)綠色化城市更新面臨著多渠道解決資金來源的挑戰(zhàn)�！敝苘醴治龇Q，一方面，目前實施的“微改造”和“城市更新試點示范”模式中，資金來源多是政府或?qū)嵤┢髽I(yè)（國企），投資主體和資金匱乏，導致項目實施難度增大；另一方面，高品質(zhì)綠色化城市更新投資大，按照綠色改造標準估算，3.5萬個老舊小區(qū)需要的直接投資約為4萬億-5萬億。僅靠政府“專項資金”難以為繼。
基于當前城市更新面臨的困境，周荃建議，要鼓勵集體建設用地和產(chǎn)權清晰的城市項目自主更新。自主更新是一種以產(chǎn)權人為主體、不改變既有產(chǎn)權關系的更新模式。對于產(chǎn)權清晰的集體用地城中村項目自主籌資拆建更新，通過土地收儲的靈活性以及利益合理分配，以原有業(yè)主按照城市更新規(guī)劃自行籌資更新。政府可以適當給予補貼補助和政策引導，提高市場改造主體積極性。其操作過程不涉及大規(guī)模的征收拆遷，由產(chǎn)權人自身承擔主要改造成本，可有效降低政府財政負擔。
文章來源：廣東省國資委
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